George Friedman이 쓴 2025년 6월 23일자 Geopolitical Futures 기사
전쟁 선언과 헌법의 원칙
미국이 이란의 핵 시설을 공격한 것은 미국 헌법상 중요한 문제를 제기했습니다. 미국 헌법은 **의회(Congress)**에 전쟁을 선언할 권한을 부여하고 있습니다. 이는 매우 현명하고 적절한 원칙입니다. 전쟁은 국가가 취할 수 있는 가장 중대한 행위 중 하나로, 국가의 존립 자체를 위협할 수 있으며 군인과 민간인의 생명을 위험에 빠뜨릴 수 있습니다. 또한 전쟁은 경제를 재편하고, 필연적으로 시민이 정부를 통제할 헌법적 권리에 일정한 제한을 가할 수밖에 없습니다. 의회는 시민의 자기결정권을 대표하고 보장하는 기구입니다.
따라서 미국은 의회의 동의 없이 전쟁을 수행할 수 없으며, 의회가 필요하다고 판단할 경우 전쟁을 피할 수도 없습니다. 대통령은 군 통수권자로서 전쟁을 어떻게 수행할지는 결정할 수 있으나, 전쟁을 시작할지 말지는 결정할 수 없다는 것이 헌법의 기본 원칙입니다.
헌법이 준수된 마지막 전쟁 선언: 1941년
미국이 헌법에 따라 전쟁을 선포한 마지막 사례는 1941년 진주만 공습 이후 일본에 대한 선전포고였습니다. 그에 따라 일본의 동맹국인 독일과 이탈리아도 미국에 선전포고를 했습니다.
하지만 그 이후 미국은 수많은 전쟁과 군사 작전을 대통령 단독의 결정으로 수행해 왔습니다. 의회의 공식 전쟁 승인 없이 대통령이 통수권자로서 단독으로 행동한 것입니다. 물론 의회는 전쟁 예산을 삭감하는 방식으로 반대할 권한이 있지만, 전쟁이 이미 시작된 이후에 미국인의 생명이 걸려 있는 상황에서 이를 실행에 옮기기는 정치적으로나 도덕적으로 매우 어려웠습니다.
헌법적 권한의 침식: 기술과 전쟁의 속도
2차 세계대전 이후 이러한 헌법의 원칙이 훼손된 가장 큰 이유는 기술의 변화와 현대전의 특성 변화입니다. 헌법이 제정되던 시기에는 전쟁을 준비하고 개시하는 데 훨씬 많은 시간이 필요했습니다. **기습 공격(surprise attack)**은 매우 드물었고, 진주만 공습조차도 미국의 즉각적인 존립을 위협하지는 않았습니다. 당시에는 전쟁이 발발한 후에도 의회를 소집해 공식적으로 전쟁을 선언할 시간이 충분했습니다.
그러나 지난 20년간 전쟁에서 시간(time)의 개념이 급변했습니다. 오늘날의 진주만과 같은 공격은 단 몇 시간 만에 미국의 군대를 무력화할 수도 있습니다.
공개된 토론이 불러올 위험: 의회의 전쟁 토론과 기밀 유지의 어려움
또 다른 변화는 정보 전달의 속도와 투명성입니다. 18세기에는 의회의 전쟁 토론이 외부에 노출되지 않았지만, 오늘날에는 의회의 토론이 원칙적으로 공개됩니다. 설령 비공개 회의를 열더라도 워싱턴에 있는 첩자들이 즉각 정보를 전달해 미국이 선제 공격을 받게 될 가능성도 존재합니다.
즉, 현대 기술은 18세기식의 전쟁 선언 절차를 무용지물로 만들었습니다. 의회가 이란 핵 시설에 대한 공격을 토론했다면, 전쟁에서 핵심적인 **기습성(surprise)**이 사라졌을 것입니다. 또한 외교에서 매우 중요한 **군사력 사용에 대한 설득력 있는 위협(threat of force)**도 약화되었을 것입니다. 대통령이 의회 토론 없이 군사적 위협을 가할 수 없다면, 그 위협은 덜 시급하고 설득력도 약해집니다.
대통령 권한의 확대: 한국전쟁이 시작점
이러한 현실은 제2차 세계대전 이후로 전쟁 개시 권한을 의회에서 대통령(군 통수권자)에게로 이양하는 효과를 가져왔습니다. 만약 미국이 공격을 받는다면, 의회를 소집하여 대응을 토론하고 표결하기 전에 이미 즉각적인 대응이 요구됩니다. 또한 미국이 먼저 전쟁을 시작하는 경우에도 기습이 성공의 필수 조건이 됩니다.
이런 변화의 첫 사례는 1950년 한국전쟁이었습니다. 북한이 남한을 침공하자, 미국은 일본 등지에 배치된 병력을 신속히 투입했습니다. 트루먼 대통령은 유엔 헌장을 근거로 전쟁을 개시했으며, 공식적인 선전포고는 없었습니다. 이후 미국의 모든 군사행동도 마찬가지로 의회 승인 없이 진행되었고, 경우에 따라 **상호방위조약(mutual defense treaties)**을 명분으로 삼았습니다.
선전포고의 전 세계적 소멸과 그 위험
이처럼 선전포고는 세계적으로도 더 이상 사용되지 않는 개념이 되었습니다. 지난 80년 동안 양당의 대통령들이 다양한 전쟁을 개시해 왔습니다. 어떤 전쟁은 성공했고, 어떤 전쟁은 그렇지 못했습니다. 그중에는 수 시간에 끝난 전쟁도 있었고, 수년에 걸친 전쟁도 있었습니다.
이런 흐름은 음모(conspiracy)에 따른 것이 아니라, 현대전의 속도와 복잡성 때문입니다. 그러나 헌법의 어느 조항이든 무시되는 것은 위험하며, 이는 공화국의 토대가 흔들릴 수 있다는 선례를 만들게 됩니다. 따라서 헌법의 전쟁 선언 조항은 개정되어야 합니다. 그러나 다시 의회로 전쟁 결정권을 돌리는 것은 현실적으로 불가능에 가깝습니다.
비공개성과 속도는 전쟁 개시의 핵심이기 때문입니다. 대안으로는 소수 의원으로 구성된 비밀 전쟁 위원회를 구성하는 방안도 있지만, 전쟁과 외교가 너무 복잡하고 역동적이어서 이마저도 실효성이 낮습니다.
현실과 이상 사이: 헌법 개정이 필요하다
오늘날 모든 군사행동에 대해 의회의 사전 승인을 요구하는 것은 현실과 맞지 않습니다. “직접적인 위협(direct threat)”이 드러나야만 행동할 수 있다는 주장도 마찬가지입니다.
예를 들어, 알카에다는 9.11 테러를 감행했으며, 지금도 이란의 일정한 보호 아래 활동을 이어가고 있습니다. 알카에다는 민간 항공기를 무기로 사용했으며, 이란이 만약 핵무기를 선박에 실어 위장 깃발을 달고 뉴욕항에서 폭파시킨다면 결과는 상상하기조차 끔찍할 것입니다. 이란과 알카에다의 과거 및 현재 관계는 미국에 직접적 위협으로 간주할 수 있는 근거를 제공합니다.
물론 필자는 이란이 실제로 그렇게 할 것이라고 생각하지는 않지만, 그 가능성을 완전히 배제할 수는 없습니다. 이런 위험을 의회에 설득하고자 한다면 시간이 오래 걸리고, 이란이 경계할 시간을 벌게 됩니다.
결론: 기술은 헌법의 전쟁 조항을 무력화했다
이 글의 핵심 주장은 현대 기술이 헌법상의 전쟁 선언 조항을 사실상 폐기시켰다는 점입니다. 필자 역시 대통령이 일방적으로 국가를 전쟁에 끌고 가는 상황을 좋아하지 않습니다. 미국이 1945년 이후 치른 전쟁들은 항상 성공적이거나 꼭 필요했던 것은 아니었습니다.
**견제와 균형(checks and balances)**은 헌법의 근간이며, 전쟁은 그중 가장 중대한 사안입니다. 이는 공화당과 민주당, 보수와 진보의 문제가 아닙니다. 어쩌면 **새로운 헌법 제정회의(constitutional convention)**를 열어 문제를 해결할 수 있을지 모르지만, 지금으로서는 해결책을 상상하기조차 어렵습니다.
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